一、争议性质

本案为一审行政案件，争议焦点主要在于我国境内无户籍人员能否享受公房拆迁安置利益。

二、案情简介

本案原告为陶某1，被告为上海市静安区住房保障和房屋管理局，第三人为上海市静安第一房屋征收服务事务所有限公司、陶某2（荷兰籍）。

案件所涉房屋为本市静安区国有土地上公有房屋，公房租赁凭证中载明该公房承租人为陶某2。1991年，陶某2因前往汤加王国注销本市户口，后加入荷兰王国国籍。1993年起，涉案房屋由陶某2侄女，即原告陶某1，实际居住并落户。

2018年12月14日，上海市静安区人民政府因公共利益需要，对涉案房屋所在地块作出征收决定。

2019年1月12日，第三人静安一征所与陶某2签订《征收补偿协议》，约定：第二条，涉案公房租赁凭证记载居住面积16.8平方米，换算建筑面积30.58平方米；……认定建筑面积30.58平方米。……第五条，根据相关规定及本基地征收补偿安置方案，被征收房屋价值补偿款为评估价格、价格补贴及套型面积补贴的总和，计人民币(以下币种均为人民币)4,110,348.75元，其中评估价格为2,584,285.22元，价格补贴为775,285.57元，套型面积补贴为1,267,635元。……第七条，根据本基地征收补偿方案，被征收房屋装潢补偿为15,290元。第八条，乙方选择货币补偿，补偿款合计款项4,110,348.75元。第九条，不予认定建筑面积残值补偿50,000元，搬家费补贴800元，家用设施移装费补贴2,500元，居住协议签约奖励380,580元，早签多得益奖励50,000元，居住均衡实物安置补贴672,760元，奖励补贴合计1,156,640元。第十条，本协议生效后，征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。双方就房屋征收补偿事宜还进行了其他约定。

2019年1月22日，因该征收基地的签约率达95.96%，本案所涉《征收补偿协议》生效。

原告因对系争《征收补偿协议》不服，遂诉至上海市第二中级人民法院。

三、各方观点

原告观点：（1）静安房管局、静安一征所与陶某2签订的《征收补偿协议》应属无效合同，理由是：第三人陶某2早已出国定居并注销户口，加入外国籍，故根据《关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》第四条、《关于公有居住房屋承租人户口迁离本市或死亡的确定房屋征收补偿签订主体的通知》的规定，其已不享有公房承租权及被征收房屋的安置补偿利益，不具备签订《征收补偿协议》的主体资格。（2）静安房管局、静安一征所应对原告重新安置，理由是：原告自1993年起即于涉案房屋居住并已落户，且他处无房。

被告静安房管局观点：涉案房屋性质为公房，2019年1月12日，陶某2作为承租人在《征收补偿协议》乙方处签名捺印。被告静安房管局在审核协议过程中发现，陶某2不是协议适格的签约主体，故未确认、盖章，涉案《征收补偿协议》未成立。原告要求确认协议无效缺乏前提条件，无事实和法律依据，故请求依法判决驳回原告的诉讼请求。

第三人静安一征所观点：同意静安房管局意见。

第三人陶某2观点：（1）其本人系涉案房屋承租人，是合法签约主体。《征收补偿协议》由静安房管局委托的静安一征所签订并盖章，符合双方真实意思表示，故协议已经合法成立并生效。（2）原告户籍迁入涉案房屋并未经过陶某2的同意，迁入程序违法，且原告系空挂户口，未实际居住在被征收房屋内，不符合同住人的条件，不具备本案的诉讼主体资格。

四、法院认为

针对被告静安房管局称协议未成立，法院认为：静安一征所已作为受托单位在协议上盖章，被告静安房管局未盖章，不影响《征收补偿协议》的成立。

针对第三人陶某2称原告无诉讼主体资格，法院认为：原告认为陶某2系外国人，对其协议签约主体资格有异议，原告作为户内人员，具有提起本案诉讼的主体资格。

针对案件争议焦点，第三人陶某2作为境外公房承租人是否有权签订征收补偿协议，法院认为：

公房承租人取得外国国籍后，并不必然丧失承租权，也不意味着其必然丧失房屋的征收补偿利益。

首先，2010年修订的《上海市房屋租赁条例》第七条规定：“房屋承租人可以是中华人民共和国境内外的自然人、法人或者其他组织，但法律、法规另有规定或者土地使用权出让合同、土地租赁合同另有约定的，从其规定或者约定。”该“房屋承租人”既可以是私房承租人，也可以是公房承租人，故上述地方性法规并未禁止境外自然人作为公房承租人的资格。而且，沪房地资公[2000]98号《上海市房地资源局关于贯彻实施的意见(二)》“十二、公有居住房屋承租户名的变更"中规定：“承租人全家户口迁离本市、全家出国(境)定居，要求继续履行租赁合同的，承租人应当向出租人提出，出租人应当同意。承租人全家出国(境)定居的，应当同时按规定调整租金标准。”该条规定虽然与本案情况有所区别，但亦可佐证公房承租人取得外国国籍后，并不必然丧失承租权。

其次，对于原告依据的《关于公有居住房屋承租人户口迁离本市或死亡的确定房屋征收补偿签订主体的通知》和《关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》第四条规定，“房屋征收范围内的公有居住房屋承租人户口迁离本市的，本处有本市常住户口的共同居住人可以协商变更承租人，变更后的公有房屋承租人作为补偿协议签订主体”，因本案不存在变更承租人的事实，也没有多人可继续履行租赁合同的情形，故上述规范性文件不适用于本案，不能据此认定境外自然人自动丧失公房承租人资格。

并且，陶某2在房屋征收启动之前，已经成为涉案房屋的公房承租人，在其加入外国国籍后，作为出租人的物业公司也未变更房屋租赁权，故陶某2的公房承租人资格可予认定。根据原告和陶某2的陈述，涉案房屋系原告奶奶调换房屋后由陶某2承租，其出国前曾居住此处，故陶某2虽然取得外国国籍，但并不意味着其必然丧失房屋的征收补偿利益。

另外，公房承租人取得签约资格，是代表被征收户与房屋征收部门签订征收补偿协议，协议是对于整户的补偿，而非仅对承租人一人。故协议效力并不因承租人的国籍身份而有所不同。

综上，被告静安房管局与第三人陶某2签订的被诉《征收补偿协议》合法有效，原告的诉讼请求和理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原告如对协议补偿利益的分割有异议，可另寻法律途径解决。

五、案例评析

随着国内外交流日益增多，原我国居民注销户籍、丧失我国国籍的情形并不鲜见。以各种形式占有我国境内居住用房但在境内无户籍的人员是否可以依法参与不动产征收并享有征收补偿利益？这一问题因政策把握略有不同，征收主体、征收实施单位往往难以决断。本案中，被告静安房管所及静安一征所即出现了对被征收人主体资格认定不自信的情形。根据被告静安房管所的观点，其认为：“在审核协议过程中发现，陶某2不是协议适格的签约主体，故未确认、盖章，涉案《征收补偿协议》未成立”。

但通过（2019）沪02行初42号行政判决，上海二中院对境外公房承租人的征收补偿协议签约主体地位予以了行政司法实践意义上的确认，并且通过判决书明确指出，在公房征收环节，征收补偿协议的效力不会因签约主体的国籍身份不同而有所不同。

不过要指出的是，由于土地性质和房屋性质各有不同，本案例只能在公房征收领域、且境外人员为房屋承租人时具有类案借鉴意义。公有房屋内可认定为安置对象的人员一般包括：承租人、共同居住人、托底保障人口。除却本案涉及的承租人情形，外籍人员是否可以共同居住人身份或托底保障人口身份享受拆迁利益？笔者认为，答案是否定的。“共同居住人”的认定，是以在公有房屋内具有常住户口为必要条件的，依据是《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十一条的规定：“共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。”因此，无户籍人员无法以共同居住人身份参与动迁安置。“托底保障人口”的认定，一般以征收主体的审核认定为标准，经检索，并未发现有成文法作出关于境内无户籍人员是否可以作为安置对象参与动迁利益分配这一问题的规定。但笔者认为，给予该等人员动迁利益具有社会保障和社会福利性质，因此应当依法限制该等人员的认定，境内无户籍人员如无相关法律和事实依据支持的，不得作为托底保障人口参与公房动迁利益分配。国有土地上私房征收亦可类推适用。