1994年5月18日，上海市人民政府批转了市房改办、市房管局制定的《关于出售公有住房的暂行办法》，同年6月15日，上海市住房制度改革办公室、上海市房产管理局印发了《关于出售公有住房的实施细则》，此后，上海市住房制度改革办公室、上海市房产管理局还颁发了相关问题的系列解答意见等文件。这些构成了公房出售的“94方案”。 

一、主要内容和涉及的法律问题 

1、确定了公房出售的原则、范围和购房人。“94方案”确定了出售公房应当贯彻购房自愿、产权归己、维修自理的原则。属于可售公房的范围是独用成套的公有住房，当时限制在一般标准、独用成套、作居住使用的多层和高层职工住宅，但列入旧城改造规划、产权不明、具有历史保护价值和市政府认为不宜出售的房屋除外；购房人应是具有本市常住户口的公房的承租户或者年满18周岁的同住人和符合分配住房条件的职工，每个家庭只能享有一次以成本价购买公房；擅自、变相转租或者改变房屋用途的，迁离、国外定居或者逾期未归者暂时不能购房。 

2、确定了购房人可享受的优惠条件和购房程序。“94方案”的优惠条件有：按照规定享有工龄等优惠，按照规定享受住房补贴，免缴房产税、契税、缓征地租，免缴新建公房的固定资产投资方向调节税等。购房人每一年工龄给予1.2%的优惠，同时还给予5%的一次性优惠,并仍然可以享受原有的住房补贴。对于购房人以现金一次性付清全部购房款的，一次性付款折扣为20%。中、小学教师（含已退休者）在按照成本价购买公房时，可按控制标准增加建筑面积8平方米。 

“94方案”确定的购房程序为：经过宣传，出售人和购房人达成合意后，双方签订房屋买卖合同并付清购房款后，由市房产登记发证办公室发给房屋所有权证。 

3、限制权利行使遗留法律纠纷。在“94方案”中存在着用行政手段控制民事权利，限制购房人权利行使的问题，具体为：首先，对共有人的房产权利进行了限制。“94方案”中要求“凡承租户内有多人的，应协商确定购房人；承租人死亡或迁离本处的，应变更租赁户名后，由同住成年人协商确定购房人”，并填写《购买公有住房委托书》。这表明，符合购买公房条件的人中只能有一人的名字写在房产证上，其他房屋共有人不能进行登记。这一限制共有人登记公示权利的做法不仅可能使家庭成员之间产生产权纠纷，而且会使售后公房在转让的过程中因为共有人的登记缺失而导致纠纷几率增加。 

其次，在“94方案”中对购房人所有权中的收益和处分权能进行了限制。方案指出：“购房款未付清或购房后未住满5年的，该房屋不得出售、出租和转让。”这一人为限制购房人权利的做法，既与“94方案”中的“购房者拥有全部房屋产权”的提法相矛盾，也使得售后公房的私下交易增加。 

二、“94方案”遗留问题的解决和法律出路

1、“94方案”购房权利人的认定

“94方案”中的购房权利人认定缺陷产生了纠纷的后果，为此，上海市房屋土地管理局沪房地技（1995）652号“通知”明确：“职工家庭购房时，可共同协商确定产权按份共有或共同共有。共有人必须是前款规定的购房对象。” 

1996年10月31日，上海市高级人民法院印发了《处理公有住房出售后纠纷的若干意见》（以下简称《意见》）指出：“按‘94’方案购买的房屋，产权登记为一人的，在诉讼时效内，购房时的购房人、工龄人、职级人、原公房的同住人及具有购房资格的出资人主张房屋产权的，可确认房屋产权共有。”该《意见》还明确：“对该处公房无购房资格而与有购房资格人协议出资购房的人，主张房屋产权的，不予支持。”这一执法意见客观上为“94方案”购房纠纷合法权利主体的认定提供了依据。 

2、“94方案”共有人主张权利的时效 

首先，共有人提出共有主张时即为诉讼时效起算时。如果按照《意见》，权利人须在诉讼时效内主张房屋产权方可确认房屋产权共有的规定。许多售后公房的共有人在知道并主张共有权利时可能已过诉讼时效。为此，1999年9月27日，上海市高级人民法院又印发《几类民事案件的处理意见》中指出：“有些家庭中的权利人向法院提出主张房屋产权，有些家庭至今相安无事，权利人尚不知道自己不享有共有人的权利，由于这些人自身并无过错，为了保护他们的合法权利，我们考虑诉讼时效从发生争议时起算，有利于矛盾真正解决。”这一规定无疑是符合我国设立诉讼时效制度初衷的。 

其次，共有人生前没有主张共有产权，去世后继承人无权主张共有财产继承权。2003年4月20日，上海市高级人民法院在《民事法律适用问答》中回复：“如果其生前未主张房屋产权共有，则视为同意房屋产权归于产权登记人。”因此，继承人也不能主张售后公房相应的继承权。 

3、房屋共有人之间的法律关系 

第一、房屋共有的份额问题。关于售后公房的共有形式，如果共有人之间对于所购公房有占有比例约定的从约定；如果共有人之间对于所购公房没有占有比例约定的话，共有的形式就是共同共有。第二、房屋的出租、出售程序。虽然“94方案”的共有人没有登记在房产证上；但是，房屋的出租、出售仍然需要共有人一致的意思表示，在房产证上署名的共有人负有告知、征集意见的特别义务，否则，由此产生的损害后果由行为人负责赔偿。不同意出租、出售的共有人在同等的条件下，有优先承租、购买其他共有人相应份额的权利。第三、夫妻的共有财产认定。按照“94方案”购房，夫妻之间虽然只有一人的名字登记在房产证上；但是，婚姻存续期间购买的公房仍然属于夫妻的共同财产，除非双方另有约定。第四、未成年人和放弃产权同住人的权利。未成年人并不是适格的购房人，因此未成年人不享有房屋的所有权。同样，明确放弃产权的同住人也不拥有对房屋的所有权；但我国《婚姻法》规定的家庭成员间的权利义务关系使他们对所购公房享有居住使用权。 

4、“94方案”所购房屋所有权限制的取消 

按照“94方案”对所购公房的收益和转让进行了限制，但是，这与房地产市场的发展不相适应。1996年6月以后，上海市出台一系列法律文件，一方面将“94方案”中限制所有权权能的做法逐步取消，另一方面同意将购买公房和已购公房上市出售两项工作同步进行；加上本市对于售后公房首次转让不收取营业税的优惠政策，推动了本市房地产市场的健康、有序发展。